现实背景

女性作为主要照护者

在全球范围内，无论一个国家的发展水平如何，女性仍然承担着无偿照护工作的主要责任。平均而言，女性承担的无偿照护工作时长约为男性的3倍。在中国，国家统计局的一项时间使用调查发现，女性在无偿照护工作上投入的时间是男性的 2.6 倍，其中大部分时间用于照料孩子。而且这种性别差异一直延续到老年，老年女性仍然承担了相当一部分照护责任，包括照顾孙辈。这一重要贡献往往被忽视，成为整个社会托育安排中的隐形支柱。

托育服务

2021年，经合组织（OECD）成员国约有37.4%的三岁以下儿童在正规早期儿童教保育机构入读。 相比之下，同年中国三岁以下儿童入托率仅为5.5%，托育服务可及性与发达国家存在巨大差距。在2025年3月“两会”期间发布的《政府工作报告》中，中国政府强调将加强托育服务作为应对人口挑战和促进社会可持续发展的战略举措，重点增加普惠托育服务供给，使全国范围内的家庭能够更便捷地获得实惠、优质托育服务。

女性劳动力参与率

全球来看，女性劳动力参与率平均为 47%，而男性为 72%。 根据世界经济论坛的《全球性别差距报告》 ，中国女性劳动力参与率历来高于全球平均水平，2023 年为 68% 。然而，这一数字较 1990 年的 79% 有大幅下降， 而且尽管高于全球平均水平，性别差距持续存在----2023 年中国男性劳动力参与率为 78%。

已有大量研究强调了无偿照护对女性劳动力参与的负面影响。确保方便可及、可负担、优质的托育服务越来越被认为是减轻女性承担过多家庭照护负担的关键解决方案。

社会效应

重塑性别规范

普惠性托育政策通过重新在家庭、政府与市场之间分配育儿责任，有助于打破“女主内、男主外”的刻板性别规范传统，推动性别平等的社会共识。 

赋能女性经济自主权

儿童照护需求主要由女性承担，这往往以牺牲她们的劳动力参与或职业晋升为代价。这会直接削弱她们终生收入，最终限制她们的经济独立性。完善托育体系可支持女性持续就业或重返职场，追求高质量岗位晋升，保证退休金和医疗保险的持续累积，进而提升经济自主权和保障，减少女性步入老年时对家庭和社会福利的依赖。

保障女性的生育自主选择

缺乏方便可及、可负担、优质的托育服务会影响女性的生育决定——是否要孩子、何时要孩子以及要生几个孩子。充足的公共服务支持可缓解家庭育儿焦虑，缓解对职业中断的担忧，使女性更自主规划生育路径， 实现她们期望的生育目标。

支持儿童早期发展

社会化、市场化的正规托育服务提供专业的儿童照护，对儿童认知与健康发育具有长期正向影响。投资早期儿童保育可产生高额经济回报，并有助于长期人力资本发展。

推动经济发展

普惠、优质的托育服务供给，不仅能够减轻主要由女性承担的家庭照护负担，还能使数百万女性重返劳动力市场，从而提升国家整体生产力。此外，投资托育服务有助于推动家庭照护工作的社会化和市场化，促进专业化照护行业的发展。这不仅能够提高服务质量，还能创造就业机会，进一步刺激经济增长。

政策路径

联合国人口基金驻华代表处与中国国家卫生健康委员会合作开展了一项研究，评估将托育服务纳入中国国家基本公共服务体系的必要性和可行性。该研究分析了国内外托育实践，为政策制定提供循证建议。

为了重塑性别规范，促进女性劳动力参与，支持女性实现理想的生育愿望，并确保最佳的儿童早期发展，需要采取全面的、跨部门的政策方针来发展普惠托育，重点关注以下关键方面：

• 可及性：虽然中国已经建立了托育服务的基本政策框架，但需要进一步立法将三岁以下幼儿的托育纳入基本公共服务体系，通过多样化的服务模式满足不同社会经济背景的家庭和个人的需求。 
• 可负担性：托育服务的供、需双方都面临财务限制，许多家庭难以负担托育服务，而无论公立还是私立的托育服务机构的利润率往往都很低，限制了服务的普惠性和质量。解决这一问题需要：建立分级补贴机制与差异化收费标准，平衡家庭支付能力与机构可持续运营。
• 可持续性：虽然将儿童保育服务纳入基本公共服务体系在短期内可能增加公共支出压力，但从长远来看，这一问题可以通过在相关各方之间合理分配托育支出和责任来解决。这包括完善财政分担机制，明确界定中央与地方政府的权责分配，以及将托育政策与更广泛的经济和社会政策相结合来确保长期财政支持。
• 质量保障：质量堪忧的托育服务会阻碍父母让幼儿入托。制定全国统一的托育服务标准，实施从业人员资格认证与持续培训制度，强化服务质量监测等都是保证托育质量的有效手段。

当今的育儿环境与过去几代人大不相同。随着工作强度增加、职业结构演变、城市化进程加速、家庭结构变迁以及女性教育水平提升，社会对专业化托育支持的需求达到前所未有的高度。然而，正如时间使用统计数据所示，许多女性仍然独自承担着这一责任。

越来越多的女性为照顾孩子而退出劳动力市场，凸显了她们面临的不可持续的选择困境——在职业发展、生育愿望与子女福祉之间艰难权衡。现在是时候改革托育体系，以充分认可并支持中国现代劳动力（尤其是女性劳动力）的需求，同时加速实现国家可持续发展目标。

参考：

• World Bank. 2024. “Women, Business and the Law 2024.” Executive summary booklet. World Bank, Washington, DC. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO
• OECD Education at a Glance 2023： https://www.oecd.org/en/publications/education-at-a-glance-2023_e13bef6…;
• 对十三届全国人大四次会议第9638号建议的答复：http://www.nhc.gov.cn/wjw/jiany/202202/653d0e174aef422c8838689c8ce75031…
• ILOSTAT: https://rshiny.ilo.org/dataexplorer42/?lang=en&id=EAP_DWAP_SEX_AGE_RT_A…;
• World Economic Forum's Global Gender Gap Report 2023： https://www.weforum.org/publications/global-gender-gap-report-2024/dige…;